Посвящается М.П. Речкалову
ПРЕДИСЛОВИЕ
Время, последовавшее за крушением советской системы в начале 1990-х годов, можно сравнить с пореформенным периодом 1860-х годов. Россия вновь в социальном смысле стала tabula rasa, на которой открылась возможность написать ту или другую будущность. Как тогда, так и сейчас руководство страны не смогло подняться до ясного представления, какой порядок должен заменить отжившую социальную систему. Тогда это имело тягостные последствия для всей страны. Представление о крестьянстве как слабом сословии, о местных элитах как хищниках капитализма, а о сельском населении как о деструктивно безответственном, не позволило сформироваться местным сельским сообществам. Вновь встав на путь реформ, нам следует учесть собственный печальный опыт, который не только дает повод для горьких сожалений, но и показывает пути поиска выхода из сегодняшнего тупика.
ВВЕДЕНИЕ
Сельские территории (обитаемая территория вне городских поселений) занимают две трети площади Российской Федерации и на них проживает 39,9 млн. человек (27% от общей численности) и расположено около 150 тыс. сельских населенных пунктов.
Село можно определить, как единый социально-экономический, территориальный, природный и историко-культурный комплекс, включающий сельское население, совокупность общественных отношений, связанных с его жизнедеятельностью, а также территорию и материальные объекты, на ней расположенные .
По определению академика РАСХН А.В. Петрикова, село выполняет следующие народнохозяйственные функции: производственную — удовлетворение потребностей общества в продовольствии и сырье для промышленности, продукции лесного и охотничье-промыслового хозяйства, а также продукции других отраслей и видов хозяйственной деятельности; социально-демографическую — воспроизводство сельского населения, обеспечение сельского хозяйства и других отраслей экономики трудовыми ресурсами; культурную — создание сельским населением духовных ценностей, сохранение национально-культурных традиций, охрана памятников природы, истории и культуры, расположенных в сельской местности; природоохранную — поддержание экологического равновесия в агробиоценозах и на всей территории страны, охрана культурных ландшафтов, содержание национальных и природных парков, заповедников, заказников и т.д.; рекреационную — создание условий для отдыха и восстановления здоровья городского и сельского населения; пространственно-коммуникационную — предоставление пространственного базиса и обслуживание инженерных коммуникаций: дорог, линий электропередач, связи, водопроводов, нефте- и газопроводов; функция социального контроля над территорией — содействие сельского населения органам государственной и муниципальной власти в обеспечении общественного порядка и безопасности в сельской (особенно слабо населенной) местности, охране приграничных территорий, недр, земельных, водных и лесных ресурсов, флоры и фауны .
Основным занятием сельского населения является сельское хозяйство. Россия исстари была земледельческой страной. Н.М. Карамзин в «Истории государства Российского» писал, что истинным богатством славян являлись «земли, плодоносные для хлебопашества, в коем они издревле упражнялись и которое вывело их — может быть еще за несколько веков до Рождества Христова — из дикого, кочевого состояния: ибо сие благодетельное искусство было везде первым шагом человека к жизни гражданской, вселило в него привязанность к одному месту и домашнему крову, дружество к соседу и, наконец, самою любовь к отечеству». И на протяжении всей своей последующей истории Россия оставалась преимущественно крестьянской страной. Это нашло проявление в национальной самоидентичности, материальной и духовной культуре. Модернизация страны в ХХ веке привела сельскую местность к глубокому системному кризису, который углубился в 1990-е гг. Академик РАСХН А.В. Петриков выделяет четыре основных направления современного сельского кризиса: 1. Ухудшение демографической ситуации в сельской местности. Сокращение сельского населения происходит повсеместно, что обусловлено, как ростом естественной убыли, так и миграционными потерями. 2. Низкий уровень жизни и высокий уровень безработицы сельского населения. Уровень занятости на селе ниже, чем в городе. В настоящее время почти каждый третий из числа зарегистрированных в органах службы занятости безработных — житель сельской местности, в то время как в 1992 г. это был каждый пятый. За чертой бедности по денежным доходам находится 65,6% сельских жителей против 40,7% городских. Заработная плата в сельском хозяйстве составляет 39,4% к общероссийскому уровню. 3. Снижение качества жизни в сельской местности. Условия жизни сельских жителей до настоящего времени остаются непривлекательными. Существующая социальная и инженерная инфраструктуры не соответствуют современным требованиям. 4. Разрушение эволюционно сложившейся системы сельского расселения. Хотя численность сельских поселений между переписями населения 1989 и 2002 г. несколько увеличилась, в структуре расселения в два раза возрос удельный вес мелких поселений с числом населения до 10 человек. В 8,4% населенных пунктах нет постоянного населения .
Хотя некоторые экономисты сокращение сельского население по-прежнему относят к прогрессивным сдвигам, в развитых странах, вступивших в постиндустриальную стадию развития, с 1960-х гг. проявляется тенденция к деурбанизации. Так, в США численность сельского населения с 1980 по 2000 г. увеличилась на 6,4 млн. человек, происходит сокращения удельного веса жителей, проживающих в крупных городах .
Очевидно, что современный системный кризис сельских территорий свидетельствует и о кризисе всей прежней системы взглядов на развитие сельского сообщества и сельского хозяйства в частности. Поэтому выход из него возможен только с использованием новой идеологии, отвечающей реалиям сегодняшнего и, возможно, в большей степени завтрашнего дня.
КОНЦЕПЦИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
В конце 1960-х гг. Римский клуб принял решение исследовать ближайшие и отдаленные последствия крупномасштабных решений, связанных с выбранными человечеством путями развития. На основе системного подхода и при использовании методов компьютерного моделирования группа ученых под руководством Д.Медоуза провела исследования по изучению основных пяти глобальных процессов: индустриализации, роста численности населения, нехватки продуктов питания, истощению запасов невозобновимых ресурсов, деградации природной среды. Результаты исследования были опубликованы в 1972 г. в первом докладе Римскому клубу под названием «Пределы роста». Анализ полученных результатов позволил сделать следующие выводы:
1. В случае сохранения современных тенденций роста численности населения, индустриализации, загрязнения природной среды, производства продовольствия и истощения ресурсов в течение следующего столетия мир подойдет к пределам роста. В результате может произойти неожиданный и неконтролируемый спад численности населения и снижения объемов производства.
2. Можно изменить тенденции роста и прийти к устойчивой в долгосрочной перспективе экономической и экологической стабильности. Состояние глобального равновесия можно установить на уровне, который позволяет удовлетворить основные материальные нужды каждого человека и дает каждому человеку равные возможности реализации личного потенциала.
Доклад «Пределы роста», разошедшийся более чем в пяти миллионах экземпляров, положил начало целому ряду докладов Римскому клубу, в которых получили глубокую разработку вопросы, связанные с экономическим ростом, развитием, обучением, последствиями применения новых технологий, глобальным мышлением. В 1992 г. Медоуз и его помощники выпустили новую книгу «За пределами роста», где в старую модель были введены данные за последние 20 лет. И выяснилось, что основные выводы первого доклада не поменялись, а экологическая ситуация на Земле стала еще более критической. «За пределами роста» включает модель устойчивого развития, которая предусматривает вложение средств в социальную сферу и услуги, планирует изменение культуры, менталитета, повышение уровня жизни населения и общего уровня развития . Исследования Д. Медоуза послужили толчком к развитию научного интереса к глобальным проблемам человечества.
В 1984 г. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций приняла решение о создании международной комиссии по окружающей среде и развитию, которая должна была подготовить соответствующий доклад для ООН. Эта комиссия ученых и общественных деятелей из разных стран под председательством Г.Х. Брунтланд (Норвегия) подготовила доклад «Наше общее будущее», где впервые была выдвинута концепция устойчивого социально-экономического развития в равновесии с окружающей средой (sustainable development). Ее основная суть заключалась в следующем: человеческое общество посредством производства, демографических процессов и других сил создает слишком сильное давление на экосферу нашей планеты, ведущей к ее деградации, лишь немедленный переход на путь устойчивого развития позволит удовлетворить существующие потребности, обеспечив при этом будущим поколениям такую же возможность .
В 1992 г. в Рио-де-Жанейро на конференции ООН по экологии и развитию были сформулированы основные представления об устойчивом развитии человечества. Фундаментальное отличие концепции устойчивого развития от традиционных воззрений и практики хозяйствования заключается в интегральном подходе к развитию как целостному процессу. Схематично устойчивое развитие можно определить как «триединый» процесс взаимодействия «природы — населения — хозяйства». Эта классическая триада в свете концепции устойчивого развития приобретает не только интегральное выражение, но и новые приоритеты. В качестве целеполагания выступает благополучие ныне живущих и будущих поколений, его основа — природно-экологические системы жизнеобеспечения, производство — двигатель развития .
В 1996 г. на сессии ФАО (продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН) в Риме были сформулированы и приняты основные положения устойчивого развития сельского хозяйства и сельских территорий (сокращенно — САРД от английской аббревиатуры SARD — Sustainable Agricultural Rural Development). «Главной задачей устойчивого сельского хозяйства и сельского развития, — говорится в определении, принятом сессией ФАО, — является повышение уровня производства продуктов питания устойчивым способом и обеспечение продовольственной безопасности. Для решения этой задачи необходимо поддержать образовательные инициативы, использование экономических инноваций и развитие приемлемых новых технологий, обеспечивая таким образом доступ к продуктам питания, соответствующим потребностям человека в питательных элементах; доступ к ним для бедных групп; развитие товарного производства; сокращение безработицы и повышение уровня доходов в целях борьбы с бедностью; управление природными ресурсами и защиту окружающей среды» .
На Европейской конференцией по сельскому развитию (Ирландия, Корк, 7-9 ноября 1996 г.) была принята «Коркская декларация», провозгласившая: «Устойчивое сельское развитие должно быть поставлено во главу Повестки дня Европейского Союза и стать фундаментальным принципом, который будет поддерживать всю сельскую политику, как в ближайшем будущем, так и после расширения ЕС. Его цель — переориентировать в обратную сторону сельскую миграцию, бороться с бедностью, расширять занятость населения, обеспечивать равенство возможностей и удовлетворять растущие требования, улучшать качество жизни, здоровье, безопасность, возможности для развития личности и проведения досуга, улучшать сельское благосостояние. Необходимость охранять и улучшать качество сельской окружающей среды должна найти отражение во всей системе местной политики, относящейся к сельскому развитию. Между городскими и сельскими территориями должен быть достигнут более справедливый баланс бюджетных затрат, капиталовложений в инфраструктуру и образование, в здравоохранение и обслуживание коммуникаций. Все большая доля имеющихся ресурсов должна использоваться для поддержки сельского развития и охраны окружающей среды» .
Составной частью устойчивого развития сельских территорий является устойчивое развитие сельского хозяйства и устойчивое лесное хозяйство.
Под устойчивым развитием сельскохозяйственного производства понимается такая система его ведения, которая обеспечивает постоянное и достаточное снабжение населения урбанизированных территорий продовольствием и промышленности сырьем при условии эффективности хозяйственной деятельности без ущерба для окружающей природной среды на основе передовых экологически ориентированных технологий .
Более широкое определение устойчивого сельского хозяйства дано Министерством сельского хозяйства США в Программах по исследованию и обучению устойчивому сельскому хозяйству и развитию консультационной кооперативной службы экстеншн (Programs of the USDA’s Sustainable Agriculture Research and Education (SARE) and Cooperative State Research, Education and Extension Service (CSREES).
Устойчивое сельское хозяйство рассматривается как система, которая:
• создает и контролирует естественные биологические циклы;
• защищает и восстанавливает плодородие почвы и естественные ресурсы;
• оптимизирует использование ресурсов на предприятии;
• сокращает использование невозобновимых ресурсов;
• обеспечивает стабильный доход сельскому населению;
• применяет возможности семейного и общественного фермерства;
• минимизирует вредное воздействие на здоровье, безопасность, природу, качество воды и окружающую среду .
Под устойчивым лесным хозяйством понимается такая система его ведения, которая обеспечивает постоянное и достаточное удовлетворение потребностей человечества в биохимических ресурсах, поставляемых лесными массивами, при условии приемлемой эффективности хозяйственного использования части лесных ресурсов на основе передовых экологически ориентированных технологий без ущерба для леса в долгосрочной перспективе. Основной акцент при этом делается не просто на необходимости возобновления используемых лесных ресурсов, но и на развитии этих ресурсов в связи с ростом населения и соответственно использованием их в больших объемах последующими поколениями .
Устойчивое развитие сельских территорий — более комплексное понятие, чем устойчивое развитие сельского хозяйства, так как не все виды деятельности на селе связаны напрямую с сельским и лесным хозяйством. Более того, в последнее время несельскохозяйственные виды деятельности во всем мире получают все большее развитие.
Устойчивое развитие подразумевает формирование саморазвивающейся и самобытной социо-эколого-экономической территориальной системы, способной противодействовать антропогенной перегрузке и разрушению ландшафта, обеспечивающей сохранение культурных ценностей, долговременного использования всех природных ресурсов для сельского хозяйства, местной промышленности, ремесел, промыслов, туризма, рекреации и других сфер хозяйственной деятельности, обеспечивающей достижение достойных условий жизни населения.
Если в США и Канаде на государственном уровне, в ЕС, как на государственном, так и межгосударственном уровне давно приняты и действуют программы устойчивого развития сельских территорий, то в России осознание необходимости принятия решений на государственном и особенно региональном уровнях проходит очень медленно. 1 апреля 1996 г. президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным был подписан указ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Однако проблема устойчивого развития сельских территорий в нем даже не была обозначена. Тем не менее, в последующие годы, благодаря деятельности научной общественности, был достигнут определенный прогресс в отношении властных структур к устойчивому развитию сельских территорий.
В Положении о Минсельхозе России, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 июня 2004 г., в качестве новых определены функции министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере устойчивого развития сельских территорий. 29 декабря 2006 г. принят федеральный закон «О развитии сельского хозяйства». В статье 5 Закона сказано: «Государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель».
Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова с участием ученых Московской сельскохозяйственной академии К.А. Тимирязева подготовлена «Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации». В ней дано следующее определение устойчивого развития — «это стабильное социально-экономическое развитие, не нарушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества. Переход к устойчивому развитию означает постепенное обеспечение целенаправленной самоорганизации общества в экономической, социальной и экологической сферах. В этом смысле устойчивое развитие характеризуется экономической эффективностью, экологической безопасностью и социальной справедливостью» .
Под устойчивым развитием сельских территорий в Концепции понимается «стабильное развитие сельского сообщества, обеспечивающего:
1. Выполнение им его народнохозяйственных функций (производство продовольствия, сельскохозяйственного сырья, других несельскохозяйственных товаров и услуг), а также общественных благ, предоставление рекреационных услуг, сохранение сельского образа жизни и сельской культуры, социальный контроль над территорией, сохранение исторически освоенных ландшафтов.
2. Расширенное воспроизводство населения и улучшение качества его жизни.
3. Поддержание экологического равновесия в биосфере».
Устойчивое развитие сельских территорий возможно, отмечается в Концепции, при условии:
• макроэкономической стабильности и увеличения валового внутреннего (регионального) продукта;
• обеспечения экономического роста в сельском хозяйстве;
• развития несельскохозяйственной занятости в сельской местности;
• достижения на селе социально равных с городом условий получения доходов и общественных благ;
• формирования в сельской местности институтов гражданского общества, обеспечивающих защиту экономических и социальных интересов различных групп сельского населения;
• осуществления программ по улучшению экологической ситуации в сельской местности.
«Актуальнейшей задачей, — подчеркивается в Концепции, — является преодоление ведомственной разобщенности в управлении сельской местностью и усиление координации в обеспечении сельского развития между: (1) федеральными министерствами и ведомствами; (2) федеральными, региональными и местными органами власти; (3) органами государственной и муниципальной власти, общественными и коммерческими организациями, объектами бизнеса и населением».
Большой информационный, методологический и методический интерес представляют разработки пилотных проектов ключевых районов по проблемам перехода к устойчивому развитию. Первым среди них в России стал проект «Невель XXI — модель устойчивого развития на локальном уровне», реализуемый в 1994—1997 гг. Начатый по инициативе Института географии РАН совместно с Великолукской государственной сельскохозяйственной академией и администрацией Невельского района Псковской области, он включал исследования социо-эколого-экономических проблем района. Результаты исследований были обсуждены на трех международных конференциях, проведенных на местах, и опубликованы в трех выпусках серии «Невель XXI — модель устойчивого развития»: 1) «Инициатива местной администрации в поддержку программы XXI века», 1994; 2) «Окружающая среда и движущие силы развития», 1996; 3) «Ресурсы и пути развития в условиях становления местного самоуправления», 1997. Итоги работы обобщены в учебном пособии В.П. Стасова, Г.В. Сдасюк, В.А. Емельянова «Переход к устойчивому развитию сельского хозяйства и сельских территорий: локальный уровень» .
В 1996—2000 гг. Центром устойчивого развития сельской местности МСХА им. К.А. Тимирязева с помощью немецких экспертов, ученых и специалистов РАН был реализован комплексный подход к развитию трех муниципальных округов Ярославской области. С российской стороны проект курировался администрацией Ярославской области, с немецкой — Немецким обществом по техническому сотрудничеству.
В ходе трех российско-германских проектов был проведен большой комплекс работ по разработке: концепции устойчивого развития на уровне муниципального округа с вовлечением местного населения; методов экологически обоснованного планирования землепользования на примере четырех сельских администраций Переславского муниципального округа Ярославской области; концептуальных основ устойчивого развития сельской местности в Российской Федерации; программы «Планирование социо-эколого-экономического устойчивого развития сельской местности, ориентированной на местное самоуправление». В 2001—2003 гг. работы были распространены на Угличский и Ростовский муниципальные округа Ярославской области .
Пилотные проекты по отработке концепции устойчивого развития сельских территорий реализуются в ряде других субъектов Российской Федерации. С 1999 г. Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова, Росагрофонд, Фонд «Агромир» осуществляют пилотный проект «Разработка механизмов устойчивого сельского жизнеобеспечения, повышения занятости и доходов сельского населения» в Ленинградской и Орловской областях при поддержке местных администраций при технической поддержке Департамента международного развития Великобритании.
Таким образом, хотя и медленно концепция устойчивого развития сельского хозяйства и сельских территорий получает распространение и в России.
ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННАЯ САМООРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА
Нет необходимости говорить о важности способности местного сообщества к самоорганизации. Классический пример подобной самоорганизации — явление виджилантизма в истории США, когда, чтобы восстановить порядок и законность, добропорядочные граждане незаконным путем брали в свои руки власть и расправлялись судом Линча с бандитами (если даже последние приходили к власти законным путем). И.М. Супоницкая пишет: «Американский виджилантизм, обычно заменявший собой отсутствующие органы правосудия и распускавшийся при их создании, — признак общества, способного к самоорганизации, быстро реагирующего на новые обстоятельства, общества с гражданским сознанием и высокой социальной активностью, члены которого всегда были готовы защищать свои права и свободы» .
Ведущий научный сотрудник МСХА им. К.А. Тимирязева А.В. Мерзлов отмечает, что «планирование устойчивого развития сельских территорий всегда следует осуществлять, ориентируясь на внутренний потенциал. Считается, что если конкретное сообщество не в состоянии ничего предпринять в своих интересах, то внешняя поддержка породит только иждивенчество» .
В «Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации», подготовленной специалистами Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова, также отмечено, что «переход к устойчивому развитию означает постепенное обеспечение целенаправленной самоорганизации общества (курсив наш. — Авт.) в экономической, социальной и экологической сферах».
Правовую основу для такой самоорганизации общества создает местное самоуправление для всех сельских жителей, и сельскохозяйственная кооперация — для сельхозпроизводителей.
а) Местное самоуправление
До Октябрьской революции 1917 г. в России существовало земство. Согласно именному указу от 1 января 1864 г. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», земские учреждения не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в сфере своей деятельности (хозяйственные вопросы). Основной административно-территориальной единицей самоуправления в России был уезд. Самоуправление губерний уже в самой своей организации опиралось на уездное земство. Органы уездного и губернского самоуправления составляли одну целую организацию земского самоуправления. При этом уездные и губернские учреждения были не соподчиненными, а равноправными и самостоятельными в заведовании местными делами.
Жизнеспособность земств обеспечивалась их самофинансированием. Финансовой основой являлись местные налоги. Они дополнялись целевыми дотациями государства, прибылью от торгово-промышленной деятельности земств.
Хотя бюджеты были довольно скудными, передовые земства изыскивали средства на развитие народного образования, здравоохранения, агрономии, статистики и т.д. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, содействовали развитию кооперации. Особо следует отметить земскую статистику, которая возникла в силу практической необходимости земских учреждений в достоверной информации.
После 1917 г. в России была реализована ленинская идея о сращивании государственной власти с местным самоуправлением, единстве всех высших и местных органов (сверху донизу) государственной власти. Возникла так называемая власть Советов — принципиально новая система организации власти на местах, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению.
Возрождение местного самоуправления в России связано с событиями начала 1990-х гг., когда в стране произошел слом советской системы.
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. власть в стране организационно делится на два уровня — систему государственной власти и систему местного самоуправления. Причем Конституция непросто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственного механизма: статья 12 Конституции признает «самостоятельность» местного самоуправления и что оно «не входит в систему государственной власти».
28 августа 1995 г. был принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а 6 октября 2003 г. его новая, серьезно измененная редакция.
Помимо Конституции и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., правовую основу местного самоуправления определяют другие федеральные законы, указы президента и постановления правительства Российской Федерации, конституции, уставы и законы субъектов федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, принимаемые муниципальными органами и непосредственно населением, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме этого, составной частью правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации является Европейская Хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г.
В настоящее время правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования.
В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. дается следующее определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».
Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требует соблюдения ее отправных положений. В ней дается следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Организационной базой местного самоуправления выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сформировавшихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все потребности человека. В ней местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узко профессиональными.
В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также других территорий с учетом исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. не содержит исчерпывающего перечня территорий, в пределах которых возможно функционирование местного самоуправления. Он допускает возможность реализации местного самоуправления в границах и других территориальных единиц, которые могут образовываться в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Качественное многообразие территорий со статусом местного самоуправления вызывает определенные трудности с их идентификацией, а потому в рамках федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Гражданским кодексом (первая часть, ст. 24) проведена унификация соответствующих территориальных единиц путем введения в отечественную нормотворческую практику единой категории — муниципальное образование.
В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование определяется как «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения», в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Из данного определения следует, что любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую как минимум из трех следующих элементов:
1) территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
2) населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;
3) муниципальной собственности и местного бюджета, являющихся материальным обеспечением деятельности органов местного самоуправления.
Специалисты в вопросах местного самоуправления Е.Г. Анимица, Я.П. Силин и А.Т. Тертышный, говоря о территориальных основах местного самоуправления, особо подчеркивают, что проблемы, связанные с административно-территориальным делением, вызывают наиболее острые дискуссии. «Местное самоуправление, — отмечают они, — это специфический уровень власти, особая форма ее существования, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия органов самоуправления, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Вместе с тем, органы местного самоуправления тоже функционируют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. Но проблема совершенного АТД состоит в том, что на ее втором уровне (уровне субъектов федерации. — Авт.) одновременно продолжают функционировать и территориальные органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Учитывая, что в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, то не представляется возможным однозначно определить те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления» .
Е.Г. Анимица, Я.П. Силин и А.Т. Тертышный отмечают, что «развитию территоиальных основ местного самоуправления препятствует не разработанность теории территориальной организации общества, в первую очередь таких ее сторон, как формы расселения людей, среда обитания человека, административно-территориальное устройство. В современных российских общественных науках отсутствует стройная концепция первичной (базовой) ячейки территориальной организации общества. Сегодня не совсем ясно, на каких территориальных уровнях начинается и кончается местное самоуправление. Поиск и обоснование первичной территориальной ячейки общества — такая же важная и острая проблема в общественных науках, как проблема клетки в биологии или атома в физике» .
Объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.
Необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относится:
1. Основное благоустройство (территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, организация производств для занятости населения, производство энергии для коммунальных нужд, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).
2. Благоустройство в узком смысле слова (сельские и внутригородские пути сообщения, муниципальный транспорт и связь, уличное движение, освещение, отопление муниципальных зданий).
3. Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).
Исходя из перечня предметов ведения, определяются права местного самоуправления, которые необходимы для реализации возложенных на него обязанностей.
1. Право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.
2. Право распоряжения муниципальным имуществом, в частности установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, перечня неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий и т.д.
3. Право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.
4. Право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.
5. Право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.
6. Право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, муниципализация общественно значимых предприятий.
7. Право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).
8. Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления обеспечивается правом санкции, т.е. правом наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов.
9. Право надзора за соблюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счет владельца и др.).
10. Право принуждения, осуществление которого возможно при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному самоуправлению права иметь муниципальную милицию, которая при необходимости может подразделяться на милицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т.д.
Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название «великая хартия муниципальных прав». В дальнейшем в соответствующей времени и характеру документа редакции они вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим российским законодательством.
Следует признать, что существующее законодательство по вопросам местного самоуправления, несмотря на его несовершенство, открывает возможности к самоорганизации местных сообществ. Отделив систему государственной власти от местного самоуправления, государство переложило ответственность за состояние дел в муниципальных образованиях на органы местного самоуправления. Имеющиеся права позволяют местному самоуправлению активно влиять на развитие муниципальных образований.
б) Сельскохозяйственная кооперация
Сельское хозяйство является сферой приложения мелкого капитала. Даже самые крупные коллективные хозяйства в сравнении с рынком являются мелкими товаропроизводителями. Крупный капитал не может выдержать конкуренции с крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и сельскохозяйственными производственными кооперативами (колхозами) в сфере производства. Однако, когда крестьяне, в том числе и крупные коллективные хозяйства, в одиночку выступают на рынок, их легко давят монополии торговли, пищевой индустрии и машиностроения. Поэтому крестьяне во всем мире кооперируются. Оставаясь самостоятельными в производстве, они объединяются в снабжении сельхозмашинами, хранении, переработке и сбыте продукции сельского хозяйства. Кооперация защищает крестьянство и от непомерных аппетитов коммерческих банков и от произвола самого государства.
***
Приходится признать, что в настоящее время в России сельхозпроизводители имеют смутное представление, что же такое кооперация. Не ставя перед собой цели разъяснения основ кооперативной теории, ограничимся определением крупного русского экономиста М.И. Туган-Барановского, что кооперация «есть организованная самопомощь» самого населения . Он отмечал: «Не чистый эгоизм и не чистый альтруизм, а солидарность интересов — вот духовная основа кооперации. Эгоизм лежит в основе капитализма, альтруизм — социализма, кооперация соединяет эгоизм с альтруизмом в сознании солидарности общего и частного интересов. В кооперативе интересы всех примирены и все в равной мере заинтересованы в том, чтобы общее дело преуспевало, успех общего дела обещает и многочисленные выгоды отдельным участникам. Но чтобы получить эти выгоды, нужно уметь и отказываться от них, если это требуют общие интересы» .
«Кооператив, — по определению Туган-Барановского, — есть такое хозяйственное предприятие нескольких, добровольно соединившихся лиц, которые имеют своею целью не получение наибольшего барыша на затраченный капитал, но увеличение благодаря общему ведению хозяйства трудовых доходов своих членов или уменьшение расходов этих членов на их потребительские нужды» .
Касаясь различия между кооперативами и муниципальными организациями, М.И. Туган-Барановский писал: «Хозяйственные организации в интересах широких общественных групп могут возникать двумя способами — принудительно или добровольно. Государство и его органы являются принудительной организацией, которая может ставить себе цели хозяйственные и успешно достигать их. Принудительные общественные организации могут создавать специальные учреждения для защиты хозяйственных интересов тех же общественных классов, которые объединяются и в кооперативы.
Кооператив защищает хозяйственные интересы экономически слабых общественных групп путем объединения их в одно хозяйственное целое. Но то же может делать государство или его органы — город и земство. И действительно, мы нередко видим, что принудительные общественные организации (например, муниципалитеты), так сказать, конкурируют с кооперативами в защите интересов совершенно того же порядка».
Государство располагает средствами, практически неисчерпаемыми и получаемыми в желаемых размерах путем принудительного обложения населения. Кооперация до последней степени стеснена в средствах, собираемых жалкими грошами среди более нуждающихся общественных классов. «Разве возможна успешная конкуренция между организациями столь различной экономической силы? — спрашивает Туган-Барановский и сам отвечает: — Опыт показывает, что не только возможна, но что нередко кооперативы оказываются более пригодными для разрешения тех задач, которые они себе ставят, чем преследующие сходные цели учреждения, связанные с государством и муниципалитетами.
Городские лавки и тому подобные учреждения далеко не всегда имеют успех, несмотря на громадные средства, которые на них затрачиваются. Редко они себя окупают и обычно могут существовать только благодаря новым и новым затратам общественных средств. Напротив, кооперативы не только окупают себя, но и имеют возможность накапливать из своей выручки крупные сбережения».
В чем же источник их силы? «Ответ не труден. Если сила принудительных союзов заключается в возможности принуждения населения, то сила кооперативов заключается именно в их полной добровольности, в совершенной свободе каждого члена принимать или не принимать в них участие. Кооператив является такой хозяйственной организацией, которая возникает совершенно свободно, без какого бы то ни было принуждения. Кооператив есть организованная самопомощь, и в этом его специфическая сила». «Муниципальное предприятие в интересах населения есть опека последнего сверху. Напротив, кооператив есть самопомощь самого населения» .
Касаясь крестьянской кооперации, М.И. Туган-Барановский отмечал: «Благодаря кооперации создается новый тип крестьянского хозяйства, в котором для индивидуального хозяйства остается только одна область — сельскохозяйственного труда, все же остальные хозяйственные операции, — купли, продажи, получения кредита и переработки сельскохозяйственных продуктов — используются не единичными силами сельскохозяйственного производителя, а коллективной силой организованных в кооперативы производителей» .
А.В. Чаянов развил это положение. Он писал, что крестьянская кооперация «представляет собой весьма совершенный вариант крестьянского хозяйства, позволяющий мелкому производителю, не разрушая своей индивидуальности, выделить из своего оригинала те его элементы, в которых крупная форма производства имеет несомненные преимущества над мелкой, и организовать их совместно с соседями» .
Современный западный крестьянин не представляет своего существования вне кооперативной системы. Как правило, фермер состоит членом нескольких производственных и потребительских кооперативов.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Время, последовавшее за крушением советской системы в начале 1990-х годов, можно сравнить с пореформенным периодом 1860-х годов. Россия вновь в социальном смысле стала tabula rasa, на которой открылась возможность написать ту или другую будущность. Как тогда, так и сейчас руководство страны не смогло подняться до ясного представления, какой порядок должен заменить отжившую социальную систему. Тогда это имело тягостные последствия для всей страны. Представление о крестьянстве как слабом сословии, о местных элитах как хищниках капитализма, а о сельском населении как о деструктивно безответственном, не позволило сформироваться местным сельским сообществам. Вновь встав на путь реформ, нам следует учесть собственный печальный опыт, который не только дает повод для горьких сожалений, но и показывает пути поиска выхода из сегодняшнего тупика.
ВВЕДЕНИЕ
Сельские территории (обитаемая территория вне городских поселений) занимают две трети площади Российской Федерации и на них проживает 39,9 млн. человек (27% от общей численности) и расположено около 150 тыс. сельских населенных пунктов.
Село можно определить, как единый социально-экономический, территориальный, природный и историко-культурный комплекс, включающий сельское население, совокупность общественных отношений, связанных с его жизнедеятельностью, а также территорию и материальные объекты, на ней расположенные .
По определению академика РАСХН А.В. Петрикова, село выполняет следующие народнохозяйственные функции: производственную — удовлетворение потребностей общества в продовольствии и сырье для промышленности, продукции лесного и охотничье-промыслового хозяйства, а также продукции других отраслей и видов хозяйственной деятельности; социально-демографическую — воспроизводство сельского населения, обеспечение сельского хозяйства и других отраслей экономики трудовыми ресурсами; культурную — создание сельским населением духовных ценностей, сохранение национально-культурных традиций, охрана памятников природы, истории и культуры, расположенных в сельской местности; природоохранную — поддержание экологического равновесия в агробиоценозах и на всей территории страны, охрана культурных ландшафтов, содержание национальных и природных парков, заповедников, заказников и т.д.; рекреационную — создание условий для отдыха и восстановления здоровья городского и сельского населения; пространственно-коммуникационную — предоставление пространственного базиса и обслуживание инженерных коммуникаций: дорог, линий электропередач, связи, водопроводов, нефте- и газопроводов; функция социального контроля над территорией — содействие сельского населения органам государственной и муниципальной власти в обеспечении общественного порядка и безопасности в сельской (особенно слабо населенной) местности, охране приграничных территорий, недр, земельных, водных и лесных ресурсов, флоры и фауны .
Основным занятием сельского населения является сельское хозяйство. Россия исстари была земледельческой страной. Н.М. Карамзин в «Истории государства Российского» писал, что истинным богатством славян являлись «земли, плодоносные для хлебопашества, в коем они издревле упражнялись и которое вывело их — может быть еще за несколько веков до Рождества Христова — из дикого, кочевого состояния: ибо сие благодетельное искусство было везде первым шагом человека к жизни гражданской, вселило в него привязанность к одному месту и домашнему крову, дружество к соседу и, наконец, самою любовь к отечеству». И на протяжении всей своей последующей истории Россия оставалась преимущественно крестьянской страной. Это нашло проявление в национальной самоидентичности, материальной и духовной культуре. Модернизация страны в ХХ веке привела сельскую местность к глубокому системному кризису, который углубился в 1990-е гг. Академик РАСХН А.В. Петриков выделяет четыре основных направления современного сельского кризиса: 1. Ухудшение демографической ситуации в сельской местности. Сокращение сельского населения происходит повсеместно, что обусловлено, как ростом естественной убыли, так и миграционными потерями. 2. Низкий уровень жизни и высокий уровень безработицы сельского населения. Уровень занятости на селе ниже, чем в городе. В настоящее время почти каждый третий из числа зарегистрированных в органах службы занятости безработных — житель сельской местности, в то время как в 1992 г. это был каждый пятый. За чертой бедности по денежным доходам находится 65,6% сельских жителей против 40,7% городских. Заработная плата в сельском хозяйстве составляет 39,4% к общероссийскому уровню. 3. Снижение качества жизни в сельской местности. Условия жизни сельских жителей до настоящего времени остаются непривлекательными. Существующая социальная и инженерная инфраструктуры не соответствуют современным требованиям. 4. Разрушение эволюционно сложившейся системы сельского расселения. Хотя численность сельских поселений между переписями населения 1989 и 2002 г. несколько увеличилась, в структуре расселения в два раза возрос удельный вес мелких поселений с числом населения до 10 человек. В 8,4% населенных пунктах нет постоянного населения .
Хотя некоторые экономисты сокращение сельского население по-прежнему относят к прогрессивным сдвигам, в развитых странах, вступивших в постиндустриальную стадию развития, с 1960-х гг. проявляется тенденция к деурбанизации. Так, в США численность сельского населения с 1980 по 2000 г. увеличилась на 6,4 млн. человек, происходит сокращения удельного веса жителей, проживающих в крупных городах .
Очевидно, что современный системный кризис сельских территорий свидетельствует и о кризисе всей прежней системы взглядов на развитие сельского сообщества и сельского хозяйства в частности. Поэтому выход из него возможен только с использованием новой идеологии, отвечающей реалиям сегодняшнего и, возможно, в большей степени завтрашнего дня.
КОНЦЕПЦИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
В конце 1960-х гг. Римский клуб принял решение исследовать ближайшие и отдаленные последствия крупномасштабных решений, связанных с выбранными человечеством путями развития. На основе системного подхода и при использовании методов компьютерного моделирования группа ученых под руководством Д.Медоуза провела исследования по изучению основных пяти глобальных процессов: индустриализации, роста численности населения, нехватки продуктов питания, истощению запасов невозобновимых ресурсов, деградации природной среды. Результаты исследования были опубликованы в 1972 г. в первом докладе Римскому клубу под названием «Пределы роста». Анализ полученных результатов позволил сделать следующие выводы:
1. В случае сохранения современных тенденций роста численности населения, индустриализации, загрязнения природной среды, производства продовольствия и истощения ресурсов в течение следующего столетия мир подойдет к пределам роста. В результате может произойти неожиданный и неконтролируемый спад численности населения и снижения объемов производства.
2. Можно изменить тенденции роста и прийти к устойчивой в долгосрочной перспективе экономической и экологической стабильности. Состояние глобального равновесия можно установить на уровне, который позволяет удовлетворить основные материальные нужды каждого человека и дает каждому человеку равные возможности реализации личного потенциала.
Доклад «Пределы роста», разошедшийся более чем в пяти миллионах экземпляров, положил начало целому ряду докладов Римскому клубу, в которых получили глубокую разработку вопросы, связанные с экономическим ростом, развитием, обучением, последствиями применения новых технологий, глобальным мышлением. В 1992 г. Медоуз и его помощники выпустили новую книгу «За пределами роста», где в старую модель были введены данные за последние 20 лет. И выяснилось, что основные выводы первого доклада не поменялись, а экологическая ситуация на Земле стала еще более критической. «За пределами роста» включает модель устойчивого развития, которая предусматривает вложение средств в социальную сферу и услуги, планирует изменение культуры, менталитета, повышение уровня жизни населения и общего уровня развития . Исследования Д. Медоуза послужили толчком к развитию научного интереса к глобальным проблемам человечества.
В 1984 г. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций приняла решение о создании международной комиссии по окружающей среде и развитию, которая должна была подготовить соответствующий доклад для ООН. Эта комиссия ученых и общественных деятелей из разных стран под председательством Г.Х. Брунтланд (Норвегия) подготовила доклад «Наше общее будущее», где впервые была выдвинута концепция устойчивого социально-экономического развития в равновесии с окружающей средой (sustainable development). Ее основная суть заключалась в следующем: человеческое общество посредством производства, демографических процессов и других сил создает слишком сильное давление на экосферу нашей планеты, ведущей к ее деградации, лишь немедленный переход на путь устойчивого развития позволит удовлетворить существующие потребности, обеспечив при этом будущим поколениям такую же возможность .
В 1992 г. в Рио-де-Жанейро на конференции ООН по экологии и развитию были сформулированы основные представления об устойчивом развитии человечества. Фундаментальное отличие концепции устойчивого развития от традиционных воззрений и практики хозяйствования заключается в интегральном подходе к развитию как целостному процессу. Схематично устойчивое развитие можно определить как «триединый» процесс взаимодействия «природы — населения — хозяйства». Эта классическая триада в свете концепции устойчивого развития приобретает не только интегральное выражение, но и новые приоритеты. В качестве целеполагания выступает благополучие ныне живущих и будущих поколений, его основа — природно-экологические системы жизнеобеспечения, производство — двигатель развития .
В 1996 г. на сессии ФАО (продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН) в Риме были сформулированы и приняты основные положения устойчивого развития сельского хозяйства и сельских территорий (сокращенно — САРД от английской аббревиатуры SARD — Sustainable Agricultural Rural Development). «Главной задачей устойчивого сельского хозяйства и сельского развития, — говорится в определении, принятом сессией ФАО, — является повышение уровня производства продуктов питания устойчивым способом и обеспечение продовольственной безопасности. Для решения этой задачи необходимо поддержать образовательные инициативы, использование экономических инноваций и развитие приемлемых новых технологий, обеспечивая таким образом доступ к продуктам питания, соответствующим потребностям человека в питательных элементах; доступ к ним для бедных групп; развитие товарного производства; сокращение безработицы и повышение уровня доходов в целях борьбы с бедностью; управление природными ресурсами и защиту окружающей среды» .
На Европейской конференцией по сельскому развитию (Ирландия, Корк, 7-9 ноября 1996 г.) была принята «Коркская декларация», провозгласившая: «Устойчивое сельское развитие должно быть поставлено во главу Повестки дня Европейского Союза и стать фундаментальным принципом, который будет поддерживать всю сельскую политику, как в ближайшем будущем, так и после расширения ЕС. Его цель — переориентировать в обратную сторону сельскую миграцию, бороться с бедностью, расширять занятость населения, обеспечивать равенство возможностей и удовлетворять растущие требования, улучшать качество жизни, здоровье, безопасность, возможности для развития личности и проведения досуга, улучшать сельское благосостояние. Необходимость охранять и улучшать качество сельской окружающей среды должна найти отражение во всей системе местной политики, относящейся к сельскому развитию. Между городскими и сельскими территориями должен быть достигнут более справедливый баланс бюджетных затрат, капиталовложений в инфраструктуру и образование, в здравоохранение и обслуживание коммуникаций. Все большая доля имеющихся ресурсов должна использоваться для поддержки сельского развития и охраны окружающей среды» .
Составной частью устойчивого развития сельских территорий является устойчивое развитие сельского хозяйства и устойчивое лесное хозяйство.
Под устойчивым развитием сельскохозяйственного производства понимается такая система его ведения, которая обеспечивает постоянное и достаточное снабжение населения урбанизированных территорий продовольствием и промышленности сырьем при условии эффективности хозяйственной деятельности без ущерба для окружающей природной среды на основе передовых экологически ориентированных технологий .
Более широкое определение устойчивого сельского хозяйства дано Министерством сельского хозяйства США в Программах по исследованию и обучению устойчивому сельскому хозяйству и развитию консультационной кооперативной службы экстеншн (Programs of the USDA’s Sustainable Agriculture Research and Education (SARE) and Cooperative State Research, Education and Extension Service (CSREES).
Устойчивое сельское хозяйство рассматривается как система, которая:
• создает и контролирует естественные биологические циклы;
• защищает и восстанавливает плодородие почвы и естественные ресурсы;
• оптимизирует использование ресурсов на предприятии;
• сокращает использование невозобновимых ресурсов;
• обеспечивает стабильный доход сельскому населению;
• применяет возможности семейного и общественного фермерства;
• минимизирует вредное воздействие на здоровье, безопасность, природу, качество воды и окружающую среду .
Под устойчивым лесным хозяйством понимается такая система его ведения, которая обеспечивает постоянное и достаточное удовлетворение потребностей человечества в биохимических ресурсах, поставляемых лесными массивами, при условии приемлемой эффективности хозяйственного использования части лесных ресурсов на основе передовых экологически ориентированных технологий без ущерба для леса в долгосрочной перспективе. Основной акцент при этом делается не просто на необходимости возобновления используемых лесных ресурсов, но и на развитии этих ресурсов в связи с ростом населения и соответственно использованием их в больших объемах последующими поколениями .
Устойчивое развитие сельских территорий — более комплексное понятие, чем устойчивое развитие сельского хозяйства, так как не все виды деятельности на селе связаны напрямую с сельским и лесным хозяйством. Более того, в последнее время несельскохозяйственные виды деятельности во всем мире получают все большее развитие.
Устойчивое развитие подразумевает формирование саморазвивающейся и самобытной социо-эколого-экономической территориальной системы, способной противодействовать антропогенной перегрузке и разрушению ландшафта, обеспечивающей сохранение культурных ценностей, долговременного использования всех природных ресурсов для сельского хозяйства, местной промышленности, ремесел, промыслов, туризма, рекреации и других сфер хозяйственной деятельности, обеспечивающей достижение достойных условий жизни населения.
Если в США и Канаде на государственном уровне, в ЕС, как на государственном, так и межгосударственном уровне давно приняты и действуют программы устойчивого развития сельских территорий, то в России осознание необходимости принятия решений на государственном и особенно региональном уровнях проходит очень медленно. 1 апреля 1996 г. президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным был подписан указ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Однако проблема устойчивого развития сельских территорий в нем даже не была обозначена. Тем не менее, в последующие годы, благодаря деятельности научной общественности, был достигнут определенный прогресс в отношении властных структур к устойчивому развитию сельских территорий.
В Положении о Минсельхозе России, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 июня 2004 г., в качестве новых определены функции министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере устойчивого развития сельских территорий. 29 декабря 2006 г. принят федеральный закон «О развитии сельского хозяйства». В статье 5 Закона сказано: «Государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель».
Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова с участием ученых Московской сельскохозяйственной академии К.А. Тимирязева подготовлена «Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации». В ней дано следующее определение устойчивого развития — «это стабильное социально-экономическое развитие, не нарушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества. Переход к устойчивому развитию означает постепенное обеспечение целенаправленной самоорганизации общества в экономической, социальной и экологической сферах. В этом смысле устойчивое развитие характеризуется экономической эффективностью, экологической безопасностью и социальной справедливостью» .
Под устойчивым развитием сельских территорий в Концепции понимается «стабильное развитие сельского сообщества, обеспечивающего:
1. Выполнение им его народнохозяйственных функций (производство продовольствия, сельскохозяйственного сырья, других несельскохозяйственных товаров и услуг), а также общественных благ, предоставление рекреационных услуг, сохранение сельского образа жизни и сельской культуры, социальный контроль над территорией, сохранение исторически освоенных ландшафтов.
2. Расширенное воспроизводство населения и улучшение качества его жизни.
3. Поддержание экологического равновесия в биосфере».
Устойчивое развитие сельских территорий возможно, отмечается в Концепции, при условии:
• макроэкономической стабильности и увеличения валового внутреннего (регионального) продукта;
• обеспечения экономического роста в сельском хозяйстве;
• развития несельскохозяйственной занятости в сельской местности;
• достижения на селе социально равных с городом условий получения доходов и общественных благ;
• формирования в сельской местности институтов гражданского общества, обеспечивающих защиту экономических и социальных интересов различных групп сельского населения;
• осуществления программ по улучшению экологической ситуации в сельской местности.
«Актуальнейшей задачей, — подчеркивается в Концепции, — является преодоление ведомственной разобщенности в управлении сельской местностью и усиление координации в обеспечении сельского развития между: (1) федеральными министерствами и ведомствами; (2) федеральными, региональными и местными органами власти; (3) органами государственной и муниципальной власти, общественными и коммерческими организациями, объектами бизнеса и населением».
Большой информационный, методологический и методический интерес представляют разработки пилотных проектов ключевых районов по проблемам перехода к устойчивому развитию. Первым среди них в России стал проект «Невель XXI — модель устойчивого развития на локальном уровне», реализуемый в 1994—1997 гг. Начатый по инициативе Института географии РАН совместно с Великолукской государственной сельскохозяйственной академией и администрацией Невельского района Псковской области, он включал исследования социо-эколого-экономических проблем района. Результаты исследований были обсуждены на трех международных конференциях, проведенных на местах, и опубликованы в трех выпусках серии «Невель XXI — модель устойчивого развития»: 1) «Инициатива местной администрации в поддержку программы XXI века», 1994; 2) «Окружающая среда и движущие силы развития», 1996; 3) «Ресурсы и пути развития в условиях становления местного самоуправления», 1997. Итоги работы обобщены в учебном пособии В.П. Стасова, Г.В. Сдасюк, В.А. Емельянова «Переход к устойчивому развитию сельского хозяйства и сельских территорий: локальный уровень» .
В 1996—2000 гг. Центром устойчивого развития сельской местности МСХА им. К.А. Тимирязева с помощью немецких экспертов, ученых и специалистов РАН был реализован комплексный подход к развитию трех муниципальных округов Ярославской области. С российской стороны проект курировался администрацией Ярославской области, с немецкой — Немецким обществом по техническому сотрудничеству.
В ходе трех российско-германских проектов был проведен большой комплекс работ по разработке: концепции устойчивого развития на уровне муниципального округа с вовлечением местного населения; методов экологически обоснованного планирования землепользования на примере четырех сельских администраций Переславского муниципального округа Ярославской области; концептуальных основ устойчивого развития сельской местности в Российской Федерации; программы «Планирование социо-эколого-экономического устойчивого развития сельской местности, ориентированной на местное самоуправление». В 2001—2003 гг. работы были распространены на Угличский и Ростовский муниципальные округа Ярославской области .
Пилотные проекты по отработке концепции устойчивого развития сельских территорий реализуются в ряде других субъектов Российской Федерации. С 1999 г. Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова, Росагрофонд, Фонд «Агромир» осуществляют пилотный проект «Разработка механизмов устойчивого сельского жизнеобеспечения, повышения занятости и доходов сельского населения» в Ленинградской и Орловской областях при поддержке местных администраций при технической поддержке Департамента международного развития Великобритании.
Таким образом, хотя и медленно концепция устойчивого развития сельского хозяйства и сельских территорий получает распространение и в России.
ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННАЯ САМООРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА
Нет необходимости говорить о важности способности местного сообщества к самоорганизации. Классический пример подобной самоорганизации — явление виджилантизма в истории США, когда, чтобы восстановить порядок и законность, добропорядочные граждане незаконным путем брали в свои руки власть и расправлялись судом Линча с бандитами (если даже последние приходили к власти законным путем). И.М. Супоницкая пишет: «Американский виджилантизм, обычно заменявший собой отсутствующие органы правосудия и распускавшийся при их создании, — признак общества, способного к самоорганизации, быстро реагирующего на новые обстоятельства, общества с гражданским сознанием и высокой социальной активностью, члены которого всегда были готовы защищать свои права и свободы» .
Ведущий научный сотрудник МСХА им. К.А. Тимирязева А.В. Мерзлов отмечает, что «планирование устойчивого развития сельских территорий всегда следует осуществлять, ориентируясь на внутренний потенциал. Считается, что если конкретное сообщество не в состоянии ничего предпринять в своих интересах, то внешняя поддержка породит только иждивенчество» .
В «Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации», подготовленной специалистами Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова, также отмечено, что «переход к устойчивому развитию означает постепенное обеспечение целенаправленной самоорганизации общества (курсив наш. — Авт.) в экономической, социальной и экологической сферах».
Правовую основу для такой самоорганизации общества создает местное самоуправление для всех сельских жителей, и сельскохозяйственная кооперация — для сельхозпроизводителей.
а) Местное самоуправление
До Октябрьской революции 1917 г. в России существовало земство. Согласно именному указу от 1 января 1864 г. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», земские учреждения не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в сфере своей деятельности (хозяйственные вопросы). Основной административно-территориальной единицей самоуправления в России был уезд. Самоуправление губерний уже в самой своей организации опиралось на уездное земство. Органы уездного и губернского самоуправления составляли одну целую организацию земского самоуправления. При этом уездные и губернские учреждения были не соподчиненными, а равноправными и самостоятельными в заведовании местными делами.
Жизнеспособность земств обеспечивалась их самофинансированием. Финансовой основой являлись местные налоги. Они дополнялись целевыми дотациями государства, прибылью от торгово-промышленной деятельности земств.
Хотя бюджеты были довольно скудными, передовые земства изыскивали средства на развитие народного образования, здравоохранения, агрономии, статистики и т.д. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, содействовали развитию кооперации. Особо следует отметить земскую статистику, которая возникла в силу практической необходимости земских учреждений в достоверной информации.
После 1917 г. в России была реализована ленинская идея о сращивании государственной власти с местным самоуправлением, единстве всех высших и местных органов (сверху донизу) государственной власти. Возникла так называемая власть Советов — принципиально новая система организации власти на местах, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению.
Возрождение местного самоуправления в России связано с событиями начала 1990-х гг., когда в стране произошел слом советской системы.
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. власть в стране организационно делится на два уровня — систему государственной власти и систему местного самоуправления. Причем Конституция непросто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственного механизма: статья 12 Конституции признает «самостоятельность» местного самоуправления и что оно «не входит в систему государственной власти».
28 августа 1995 г. был принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а 6 октября 2003 г. его новая, серьезно измененная редакция.
Помимо Конституции и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., правовую основу местного самоуправления определяют другие федеральные законы, указы президента и постановления правительства Российской Федерации, конституции, уставы и законы субъектов федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, принимаемые муниципальными органами и непосредственно населением, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме этого, составной частью правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации является Европейская Хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г.
В настоящее время правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования.
В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. дается следующее определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».
Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требует соблюдения ее отправных положений. В ней дается следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Организационной базой местного самоуправления выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сформировавшихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все потребности человека. В ней местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узко профессиональными.
В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также других территорий с учетом исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. не содержит исчерпывающего перечня территорий, в пределах которых возможно функционирование местного самоуправления. Он допускает возможность реализации местного самоуправления в границах и других территориальных единиц, которые могут образовываться в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Качественное многообразие территорий со статусом местного самоуправления вызывает определенные трудности с их идентификацией, а потому в рамках федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Гражданским кодексом (первая часть, ст. 24) проведена унификация соответствующих территориальных единиц путем введения в отечественную нормотворческую практику единой категории — муниципальное образование.
В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование определяется как «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения», в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Из данного определения следует, что любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую как минимум из трех следующих элементов:
1) территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
2) населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;
3) муниципальной собственности и местного бюджета, являющихся материальным обеспечением деятельности органов местного самоуправления.
Специалисты в вопросах местного самоуправления Е.Г. Анимица, Я.П. Силин и А.Т. Тертышный, говоря о территориальных основах местного самоуправления, особо подчеркивают, что проблемы, связанные с административно-территориальным делением, вызывают наиболее острые дискуссии. «Местное самоуправление, — отмечают они, — это специфический уровень власти, особая форма ее существования, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия органов самоуправления, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Вместе с тем, органы местного самоуправления тоже функционируют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. Но проблема совершенного АТД состоит в том, что на ее втором уровне (уровне субъектов федерации. — Авт.) одновременно продолжают функционировать и территориальные органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Учитывая, что в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, то не представляется возможным однозначно определить те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления» .
Е.Г. Анимица, Я.П. Силин и А.Т. Тертышный отмечают, что «развитию территоиальных основ местного самоуправления препятствует не разработанность теории территориальной организации общества, в первую очередь таких ее сторон, как формы расселения людей, среда обитания человека, административно-территориальное устройство. В современных российских общественных науках отсутствует стройная концепция первичной (базовой) ячейки территориальной организации общества. Сегодня не совсем ясно, на каких территориальных уровнях начинается и кончается местное самоуправление. Поиск и обоснование первичной территориальной ячейки общества — такая же важная и острая проблема в общественных науках, как проблема клетки в биологии или атома в физике» .
Объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.
Необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относится:
1. Основное благоустройство (территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, организация производств для занятости населения, производство энергии для коммунальных нужд, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).
2. Благоустройство в узком смысле слова (сельские и внутригородские пути сообщения, муниципальный транспорт и связь, уличное движение, освещение, отопление муниципальных зданий).
3. Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).
Исходя из перечня предметов ведения, определяются права местного самоуправления, которые необходимы для реализации возложенных на него обязанностей.
1. Право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.
2. Право распоряжения муниципальным имуществом, в частности установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, перечня неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий и т.д.
3. Право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.
4. Право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.
5. Право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.
6. Право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, муниципализация общественно значимых предприятий.
7. Право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).
8. Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления обеспечивается правом санкции, т.е. правом наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов.
9. Право надзора за соблюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счет владельца и др.).
10. Право принуждения, осуществление которого возможно при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному самоуправлению права иметь муниципальную милицию, которая при необходимости может подразделяться на милицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т.д.
Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название «великая хартия муниципальных прав». В дальнейшем в соответствующей времени и характеру документа редакции они вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим российским законодательством.
Следует признать, что существующее законодательство по вопросам местного самоуправления, несмотря на его несовершенство, открывает возможности к самоорганизации местных сообществ. Отделив систему государственной власти от местного самоуправления, государство переложило ответственность за состояние дел в муниципальных образованиях на органы местного самоуправления. Имеющиеся права позволяют местному самоуправлению активно влиять на развитие муниципальных образований.
б) Сельскохозяйственная кооперация
Сельское хозяйство является сферой приложения мелкого капитала. Даже самые крупные коллективные хозяйства в сравнении с рынком являются мелкими товаропроизводителями. Крупный капитал не может выдержать конкуренции с крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и сельскохозяйственными производственными кооперативами (колхозами) в сфере производства. Однако, когда крестьяне, в том числе и крупные коллективные хозяйства, в одиночку выступают на рынок, их легко давят монополии торговли, пищевой индустрии и машиностроения. Поэтому крестьяне во всем мире кооперируются. Оставаясь самостоятельными в производстве, они объединяются в снабжении сельхозмашинами, хранении, переработке и сбыте продукции сельского хозяйства. Кооперация защищает крестьянство и от непомерных аппетитов коммерческих банков и от произвола самого государства.
***
Приходится признать, что в настоящее время в России сельхозпроизводители имеют смутное представление, что же такое кооперация. Не ставя перед собой цели разъяснения основ кооперативной теории, ограничимся определением крупного русского экономиста М.И. Туган-Барановского, что кооперация «есть организованная самопомощь» самого населения . Он отмечал: «Не чистый эгоизм и не чистый альтруизм, а солидарность интересов — вот духовная основа кооперации. Эгоизм лежит в основе капитализма, альтруизм — социализма, кооперация соединяет эгоизм с альтруизмом в сознании солидарности общего и частного интересов. В кооперативе интересы всех примирены и все в равной мере заинтересованы в том, чтобы общее дело преуспевало, успех общего дела обещает и многочисленные выгоды отдельным участникам. Но чтобы получить эти выгоды, нужно уметь и отказываться от них, если это требуют общие интересы» .
«Кооператив, — по определению Туган-Барановского, — есть такое хозяйственное предприятие нескольких, добровольно соединившихся лиц, которые имеют своею целью не получение наибольшего барыша на затраченный капитал, но увеличение благодаря общему ведению хозяйства трудовых доходов своих членов или уменьшение расходов этих членов на их потребительские нужды» .
Касаясь различия между кооперативами и муниципальными организациями, М.И. Туган-Барановский писал: «Хозяйственные организации в интересах широких общественных групп могут возникать двумя способами — принудительно или добровольно. Государство и его органы являются принудительной организацией, которая может ставить себе цели хозяйственные и успешно достигать их. Принудительные общественные организации могут создавать специальные учреждения для защиты хозяйственных интересов тех же общественных классов, которые объединяются и в кооперативы.
Кооператив защищает хозяйственные интересы экономически слабых общественных групп путем объединения их в одно хозяйственное целое. Но то же может делать государство или его органы — город и земство. И действительно, мы нередко видим, что принудительные общественные организации (например, муниципалитеты), так сказать, конкурируют с кооперативами в защите интересов совершенно того же порядка».
Государство располагает средствами, практически неисчерпаемыми и получаемыми в желаемых размерах путем принудительного обложения населения. Кооперация до последней степени стеснена в средствах, собираемых жалкими грошами среди более нуждающихся общественных классов. «Разве возможна успешная конкуренция между организациями столь различной экономической силы? — спрашивает Туган-Барановский и сам отвечает: — Опыт показывает, что не только возможна, но что нередко кооперативы оказываются более пригодными для разрешения тех задач, которые они себе ставят, чем преследующие сходные цели учреждения, связанные с государством и муниципалитетами.
Городские лавки и тому подобные учреждения далеко не всегда имеют успех, несмотря на громадные средства, которые на них затрачиваются. Редко они себя окупают и обычно могут существовать только благодаря новым и новым затратам общественных средств. Напротив, кооперативы не только окупают себя, но и имеют возможность накапливать из своей выручки крупные сбережения».
В чем же источник их силы? «Ответ не труден. Если сила принудительных союзов заключается в возможности принуждения населения, то сила кооперативов заключается именно в их полной добровольности, в совершенной свободе каждого члена принимать или не принимать в них участие. Кооператив является такой хозяйственной организацией, которая возникает совершенно свободно, без какого бы то ни было принуждения. Кооператив есть организованная самопомощь, и в этом его специфическая сила». «Муниципальное предприятие в интересах населения есть опека последнего сверху. Напротив, кооператив есть самопомощь самого населения» .
Касаясь крестьянской кооперации, М.И. Туган-Барановский отмечал: «Благодаря кооперации создается новый тип крестьянского хозяйства, в котором для индивидуального хозяйства остается только одна область — сельскохозяйственного труда, все же остальные хозяйственные операции, — купли, продажи, получения кредита и переработки сельскохозяйственных продуктов — используются не единичными силами сельскохозяйственного производителя, а коллективной силой организованных в кооперативы производителей» .
А.В. Чаянов развил это положение. Он писал, что крестьянская кооперация «представляет собой весьма совершенный вариант крестьянского хозяйства, позволяющий мелкому производителю, не разрушая своей индивидуальности, выделить из своего оригинала те его элементы, в которых крупная форма производства имеет несомненные преимущества над мелкой, и организовать их совместно с соседями» .
Современный западный крестьянин не представляет своего существования вне кооперативной системы. Как правило, фермер состоит членом нескольких производственных и потребительских кооперативов.
Культурное наследие 